Afke Groen

Met wat hulp van onze vrienden: Transnationale activiteiten van de SPD, Die Linke en Bündnis 90/Die Grünen in de Europese Unie

Nationale politieke partijen zijn cruciaal in het democratische systeem van de Europese Unie (EU). Ze zijn de “voertuigen” (Strøm & Müller, 1999, p. 1) tussen burgers en Europees beleid. In de media, bijvoorbeeld, zijn nationale politici zichtbaarder voor kiezers dan spelers op het Europese toneel (Boomgaarden et al., 2013). Tegelijkertijd zijn de verschillende niveaus van besluitvorming in de EU sterk met elkaar verweven. De EU is een ‘meerlaags politiek systeem’, waarin politieke partijen strategische mogelijkheden hebben. Onderzoek naar de transnationale activiteiten van nationale politieke partijen is daarom van groot belang om te begrijpen hoe democratie in de EU werkt.

Het is ingewikkeld om interacties tussen politieke partijen over grenzen heen te begrijpen. Aan de ene kant zijn er voordelen aan transnationale activiteiten. Partijen kunnen contact zoeken met Kamerleden uit andere EU-lidstaten om informatie te verkrijgen of proberen om standpunten van hun Europese politieke partij te beïnvloeden. Aan de andere kant zijn er beperkingen aan transnationale activiteiten. Contact leggen over grenzen heen kost bijvoorbeeld tijd en energie: wanneer leveren contacten iets op?

Dit proefschrift verkent 1) wat de transnationale activiteiten van nationale politieke partijen in Europese Zaken drijft en 2) onder welke omstandigheden nationale politieke partijen transnationale activiteiten ondernemen in Europese Zaken. Met andere woorden, het proefschrift beziet transnationale partij-activiteiten vanuit de spelers (waarom doen partijen wat ze doen?) en vanuit het systeem (welke factoren beïnvloeden de keuzes die partijen maken?).

Het proefschrift concentreert zich op de transnationale activiteiten van drie Duitse partijen aan de linkerkant van het politieke spectrum: de sociaal-democratische Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), de groene Bündnis 90/Die Grünen (de Groenen) en de radicaal-linkse Die Linke (Links). De focus ligt op de landelijke bureaus en Kamerfracties in de Bondsdag (2013-2017). De SPD, de Groenen en Links zijn interessante casussen voor een vergelijkende, kwalitatieve analyse van transnationale activiteiten. Ze zijn invloedrijk binnen hun fracties in het Europees Parlement, hebben een lange traditie van internationale samenwerking binnen hun partijfamilies en zijn belangrijk voor hun zusterpartijen vanwege de positie van Duitsland in Europa.

Omdat transnationale activiteiten plaatsvinden in de context van de onderwerpen waar politieke partijen mee bezig zijn, richt het onderzoek zich op twee ‘dossiers’. Het eerste dossier is de European Naval Force Mediterranean (EUNAVFOR Med), de controversiële militaire operatie tegen mensensmokkelaars in de Middellandse Zee waaraan de meeste EU-lidstaten deelnamen (2015-2020). De campagnes voor de verkiezingen voor de Bondsdag van 2013 en 2017, en voor het Europees Parlement van 2014 en 2019 vormen het tweede dossier. Naast allerlei officiële publicaties, vormen veertig interviews met politici en stafleden de belangrijkste bron van het onderzoek.

Resource dependence theory als theoretisch kader voor de transnationale activiteiten van politieke partijen in de EU

In het proces van Europese integratie zijn veel platformen ontstaan voor samenwerking tussen partijen en parlementen in de EU. De belangrijkste zijn de Europese politieke partijen, fracties in het Europees Parlement, conferenties voor interparlementaire samenwerking en afdelingen voor internationale samenwerking van nationale partijen. Partijen hebben dus meerdere routes om samen te werken in een ‘meerlaags speelveld’. Dat speelveld is complex: de verschillende platformen zijn met elkaar verbonden, maar hebben ook eigen regels en dynamieken. Daarom is het belangrijk dat onderzoek kijkt naar “de versmelting van verschillende patronen van interactie” (Johansson, 2004, p. 18).

Bestaand onderzoek heeft maar weinig aandacht voor die versmelting. Veruit de meeste studies beschrijven transnationale activiteiten ‘van bovenaf’: vanuit het perspectief van de afzonderlijke, formele platformen voor samenwerking. Door in plaats daarvan een perspectief ‘van onderaf’ te kiezen, draagt dit proefschrift bij aan kennis over de informele transnationale activiteiten van politieke partijen, en kennis over de strategische en politieke belangen die een rol spelen bij het leggen van transnationale contacten.

Om transnationale partij-activiteiten te verklaren, presenteert dit proefschrift twee overkoepelende argumenten op basis van Resource Dependence Theory (RDT) (Pfeffer & Salancik, 2003[1978]). RDT komt uit de bestuurs- en organisatiewetenschap. Haar uitgangspunt is dat organisaties middelen uitwisselen met externe actoren om hun doelen te realiseren. Daarbij proberen organisaties zo goed mogelijk controle te houden op de mate waarin ze extern afhankelijk zijn en op de sociale verwachtingen van externe actoren. Met haar nadruk op de motieven van organisaties is RDT beter geschikt als theoretisch kader voor transnationale partij-activiteiten dan de concepten van Europeanisering en transnationalisme, waarop de meeste bestaande literatuur terugvalt.

Het eerste theoretische argument dat het proefschrift uiteenzet betreft de oorzaak van transnationale partij-activiteiten – in lijn met de eerste onderzoeksvraag. Nationale partijen in de EU zijn afhankelijk van externe middelen en kunnen contact zoeken met gelijkgezinde partijen om die afhankelijkheid te beheersen. Er zijn drie categorieën van afhankelijkheid van zusterpartijen, zowel op nationaal als Europees niveau, namelijk in relatie tot middelen om zoveel mogelijk stemmen te trekken (votes), om toegang te krijgen tot invloedrijke posities (office) en om beleid te realiseren (policy) (Strøm, 1990).

Het tweede argument betreft de mate waarin nationale partijen transnationale partij-activiteiten ondernemen – de tweede onderzoeksvraag van het proefschrift. Hier zijn drie categorieën van systeemfactoren belangrijk, namelijk 1) de positie van een partij in het nationale politieke systeem, bijvoorbeeld in de regering of in de oppositie; 2) het bestaan van (alternatieve) routes voor toegang tot externe middelen, zoals zusterpartijen die in de regering zitten; en 3) de mate van ideologische samenhang in de Europese partijfamilie.

De drie Duitse partijen zijn verschillend wat betreft deze drie systeemfactoren. De SPD was bijvoorbeeld onderdeel van de regeringscoalitie, terwijl Links en de Groenen in de oppositie zaten. En eerder onderzoek laat zien dat de zusterpartijen van de sociaal-democratische SPD ideologisch dichter bij elkaar staan als het gaat over Europese integratie dan de zusterpartijen van de Groenen en Links, maar niet als het gaat over militaire interventie – dan liggen de sociaal-democratische partijen juist verder uit elkaar.

Waarom nationale partijen (geen) transnationale activiteiten ondernemen in Europese Zaken

De empirische bevindingen over de transnationale activiteiten van de SPD, de Groenen en Links in het kader van de twee ‘dossiers’ – EUNAVFOR Med en campagnes voor verkiezingen – zijn in lijn met de belangrijkste theoretische verwachtingen van het proefschrift en leiden ook tot een aantal nieuwe inzichten.

Drie bevindingen springen in het oog wat betreft de oorzaak van transnationale partij-activiteiten. Ten eerste, nationale partijen zoeken voornamelijk contacten binnen hun partijfamilie in het kader van hun doelstellingen op het nationale niveau. In het geval van verkiezingscampagnes, bijvoorbeeld, benadrukten respondenten het belang van transnationale activiteiten om expertise over campagnestrategieën en -tools te delen. Een belangrijke kanttekening is dat het belang van nationale doelstellingen ook karakteristiek is voor de twee dossiers die het proefschrift analyseert.

Ten tweede, als nationale partijen proberen om gezamenlijke middelen te realiseren met hun Europese partijfamilie – zoals gezamenlijke standpunten of campagnes – is dat meestal om te beantwoorden aan sociale verwachtingen. De SPD, de Groenen en Links hechtten meer belang aan gezamenlijke middelen voor verkiezingscampagnes dan voor EUNAVFOR Med. De partijen vonden het belangrijk om Europees te handelen in Europese verkiezingscampagnes, om zo te voldoen aan verwachtingen van Duitse kiezers en van zusterpartijen in de EU. Bij besluitvorming over EUNAVFOR Med hechtten de partijen minder normatief belang aan Europees handelen, met uitzondering van Links.

Ten derde, partijen hebben soms te maken met conflicterende verwachtingen over hun transnationale activiteiten. Sommige politici vonden het bijvoorbeeld belangrijk om aanwezig te zijn bij interparlementaire conferenties om te netwerken en democratische betrokkenheid te laten zien, maar die ‘reisjes’ waren soms moeilijk te combineren met prioriteiten in de Bondsdag. In het geval van Europese verkiezingscampagnes wilde de SPD het systeem van een gemeenschappelijke kandidaat behouden voor Duitse kiezers, maar sommige zusterpartijen wilden niet dat er zo’n ‘Spitzenkandidat’ zou komen.

De positie van een partij in het nationale politieke systeem is de belangrijkste verklarende systeemfactor voor de mate waarin de partij transnationale activiteiten onderneemt. Dit ligt ook in het verlengde van de bevinding dat transnationale activiteiten vaak plaatsvinden in het kader van nationale doelstellingen. Vooral de analyse van EUNAVFOR Med illustreert het belang van nationale politiek. De oppositiepartijen Links en de Groenen vonden transnationale activiteiten veel belangrijker dan de SPD. En waar Links vooral informatie zocht om de regering te kunnen bevragen op de inhoud van de operatie, zochten de Groenen vooral expertise over standpunten om controle te houden op besluitvormingsprocessen.

De vergelijking van de twee dossiers laat ook zien dat de factor van ideologische samenhang binnen de partijfamilie onderwerp-specifiek is. Dit blijkt vooral uit de verschillende praktijken van de SPD en Links in de twee dossiers. Over Europese integratie was bevoorbeeld veel verdeeldheid binnen de radicaal-linkse partijfamilie, wat het moeilijk maakte voor Links om multilateraal samen te werken met zusterpartijen tijdens verkiezingscampagnes. Maar waar het ging om militaire interventie was de partijfamilie eensgezinder en kon Links tot gemeenschappelijke posities komen.

Wat betreft routes voor toegang tot externe middelen zijn de bevindingen meer ambigu. De drie Duitse partijen hadden inderdaad vooral contact met ‘succesvolle’ zusterpartijen, bijvoorbeeld als ze zochten naar expertise voor hun verkiezingscampagnes. Politici en stafleden van de Groenen benoemden ook dat transnationale activiteiten over EUNAVFOR Med moeilijk waren omdat er weinig sterke groene partijen in de EU zijn. Links maakte vooral gebruik van persoonlijke contacten in niet-gouvernementele organisaties over EUNAVFOR Med. Tot slot was het hebben van eigen middelen soms een reden om niet samen te werken, zoals in het geval van verkiezingsprogramma’s – maar niet altijd, zoals voor campagnestrategieën.

Het verkennende karakter van dit onderzoek betekent dat de conclusies voorzichtig zijn. Het proefschrift analyseert daarom ook de bevindingen van een aantal andere studies naar transnationale partij-activiteiten in het licht van het resource dependence perspectief. De conclusies die in sommige van deze studies afwijkend zijn met de conceptuele lens die de auteur gebruikt, kunnen goed verklaard worden met RDT.

Beperkingen, mogelijkheden en gevaren voor transnationale partij-activiteiten in de EU

De bevindingen hebben een aantal implicaties voor het debat over de democratische legitimiteit van de Europese Unie. Enerzijds illustreert het proefschrift de beperkingen van formele platformen voor samenwerking tussen partijen en parlementen, vooral wat betreft de interparlementaire conferentie Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Dit leidt tot nieuwe vragen, omdat in de literatuur de hoop bestaat dat interparlementaire conferenties democratie in de EU kunnen versterken.

Anderzijds ondersteunt de bevinding dat met name oppositiepartijen voordeel kunnen hebben van transnationale partij-activiteiten het meer optimistische idee dat er ook binnen nationale parlementen meer debat ontstaat over Europees beleid.

Tot slot laat het onderzoek zien dat nationale partijen informele netwerken nodig hebben voor hun transnationale activiteiten. Via hun informele contacten kunnen nationale partijen hun capaciteiten vergroten, bijvoorbeeld om de nationale regering te controleren in Europese Zaken of om zich aan te passen aan grote veranderingen in het electoraat.